Рынок услуг парковки (стоянки) автотранспортных средств на территории аэропортов

В статье рассматривается вопрос злоупотребления доминирующим положением на рынке услуг парковки (стоянки) автотранспортных средств на территории аэропортов. На основе судебной практики, в том числе и практики Западной Сибири, даются рекомендации по формированию правовой позиции, которые способны помочь избежать необоснованного привлечения хозяйствующих субъектов к ответственности.

В Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р, обеспечение сбалансированного развития всей инфраструктуры воздушного транспорта названо в качестве цели и приоритета развития транспорта на долгосрочную перспективу.

Под пристальным контролем органов государственной власти среди прочих сфер находится развитие наземной авиатранспортной инфраструктуры, систем топливообеспечения полетов, инфраструктуры технического обслуживания и ремонта воздушных судов, аэронавигационного обслуживания и метеорологического обеспечения, системы авиационно-космического спасания, медицинского обеспечения полетов и неавиационного бизнеса в аэропортах.

Генеральный директор компании «Базэл Аэро» Сергей Лихарев в интервью 2011 г. для информационного портала «АвиаПорт» заметил, что сегодня «аэропортовая деятельность становится катализатором неавиационной активности, развивающейся внутри и вокруг терминала».

Из всего многообразия вопросов предлагаем остановиться на проблеме услуг парковки (стоянки) автотранспортных средств на территории аэропортов и необоснованного привлечения к ответственности за злоупотребление доминирующим положением на этом рынке.

Выбор сделан по нескольким причинам. 

Во-первых, услуги парковки (стоянки) являются важной частью в структуре неавиационного бизнеса аэропортов, поскольку приносят значительную часть неавиационных доходов аэропортов. При этом уступают по финансовым показателям лишь аренде и значительно превосходят доходы от услуг рекламы и упаковки багажа.

Во-вторых, вопрос о злоупотреблениях доминирующим положением на этом рынке входит в тройку лидирующих среди иных антимонопольных проблем, связанных с инфраструктурой воздушного транспорта. Два других вопроса — это необоснованные отказы аэропортов предоставлять авиакомпаниям услуги по наземному обслуживанию и слоты, а также необоснованные запреты хранить и использовать топливо, приобретаемое самостоятельно воздушными перевозчиками.

В-третьих, являясь неавиационным сектором бизнеса, услуги парковки (стоянки), кроме гражданского законодательства, регулируются специальными нормативно-правовыми актами авиационной тематики:

• Федеральными авиационными правилами «Требования авиационной безопасности к аэропортам», утвержденными Приказом Министерства транспорта РФ от 28.11.2005 № 142;
• Федеральными авиационными правилами «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей», утвержденными Приказом Министерства транспорта РФ от 28.06.2007 № 82;
• Положением о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.1994 № 897;
• Приказом Минтранса России от 02.10.2000 № 110 «Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации» (утрачивает силу с 01.05.2013 в связи с изданием Приказа Минтранса России от 17.07.2012 № 241).

Следовательно, данная категория дел не может рассматриваться ни антимонопольными органами, ни судом по тем же сложившимся алгоритмам, что и антимонопольные дела хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги парковок (стоянок) вне территорий аэропортов.

В-четвертых, услуги парковки (стоянки) служат для обеспечения удобства и безопасности авиапассажиров, иных граждан, посещающих аэропорт, а также сотрудников всех организаций и предприятий, расположенных на территории аэровокзального комплекса. Значит, данный вопрос может быть интересен широкому кругу читателей, поскольку затрагивает практически каждого.

Надеемся, рекомендации, предложенные в работе, помогут не только облегчить формирование правовой позиции по делу, но и позволят обратить внимание специалистов компаний на имеющиеся правовые риски, а также своевременно предпринять меры по совершенствованию бизнес-процессов и недопущению конфликтных ситуаций с антимонопольными органами.

Основанием для привлечения лица к ответственности является наличие состава правонарушения, традиционно раскрываемого через характеристики его отдельных элементов: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Отсутствие хотя бы одного из названных элементов не образует состава правонарушения, следовательно, приводит к невозможности привлечения к ответственности.

По этой причине представляется наиболее целесообразным выстраивать правовую позицию путем подробного последовательного исследования каждого из элементов вмененного состава:

1) субъект нарушения;

2) объективная сторона нарушения;

3) объект нарушения;

4) субъективная сторона нарушения.

Следование такой логике облегчает восприятие судом процессуальных документов, а также задает необходимое направление процессу.

Кроме отсутствия элементов состава правонарушения, за которое общество привлекается к ответственности, следует учитывать и иные возможные доводы, например процедурные нарушения антимонопольного органа, допущенные при вынесении постановления о привлечении к ответственности, и т.п.

Рассмотрим вопросы установления и доказывания отдельных элементов состава злоупотребления доминирующим положением на рынке услуг парковки (стоянки) автотранспортных средств на территории аэропортов.

Субъектом нарушения антимонопольного законодательства признается хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение в определенных границах товарного рынка в определенный временной интервал.

Согласно п. 4 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — «Закон о защите конкуренции») под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

В качестве методической основы детального анализа товарного рынка и конкурентной среды предлагаем обратить внимание на Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный Приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 № 220 (далее — Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке). Этот документ определяет логику антимонопольного органа при подготовке им аналитического отчета в рамках рассмотрения дела о нарушении обществом антимонопольного законодательства.

В соответствии с п. 1.3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке установление факта доминирования на каком-либо рынке проходит в несколько этапов:

а) определяется временной интервал исследования;

б) определяются продуктовые границы товарного рынка;

в) определяются географические границы товарного рынка;

г) определяется состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей;

д) рассчитывается объем товарного рынка и доля хозяйствующих субъектов на рынке;

е) определяется уровень концентрации товарного рынка;

ж) определяются барьеры входа на товарный рынок;

з) оценивается состояние конкурентной среды на товарном рынке.

В настоящей работе ограничимся исследованием продуктовых и географических границ рынка услуг парковки (стоянки) на территории аэропортов, поскольку эти два признака обладают значительной спецификой.

1.1. Продуктовые границы товарного рынка определяются в соответствии с разделом III Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке. При этом должен быть предварительно определен товар; выявлены свойства товара, определяющие выбор приобретателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара; определены взаимозаменяемые товары.

А. Предварительное определение товара

Основная проблема, обнаруженная при изучении судебной практики в этой части, связана с недостаточным пониманием как антимонопольными органами, так и судом различий услуг парковки и услуг стоянки.

Услуги стоянок предполагают, кроме размещения, также хранение автотранспортных средств (см. п. 2 Постановления Правительства РФ от 17.11.2001 № 795 «Об утверждении Правил оказания услуг автостоянок», ст. 346.27 Налогового кодекса РФ, Общероссийский классификатор услуг населению, утвержденного Постановлением Госстандарта РФ от 28.06.1993 № 163, код 023416 «Услуги стоянок для автотранспортных средств»). Услуги стоянок предполагают ориентацию организации на потребителей, которым необходимо длительное хранение автотранспорта (сутки, несколько суток), таких как составы летных экипажей, прочие сотрудники авиакомпаний, работники наземных служб аэропорта, пассажиры.

Услуги парковок имеют целью временное размещение автотранспортных средств (см. п. 21 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, Общероссийский классификатор услуг населению, утвержденный Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 28.06.1993 № 163, код 023417 «Услуги парковок для транспортных средств на улицах, на дорогах, в общественных местах»). Данный вид услуг ориентирован на провожающих или встречающих лиц прибывающих/убывающих в/из аэропорт(а) граждан, а также лиц, пользующихся услугами аэровокзала.

При определении продуктовых границ товарного рынка судами данный факт часто не учитывается. Так, в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 05.10.2009 по делу № А75-1314/2009 отмечается, что материалами дела подтвержден факт наличия «на территории аэропорта города Сургута не только платной парковки, но и альтернативной бесплатной стоянки». Тем самым подразумевается тождественность продуктовых границ рынка услуг парковок и рынка услуг стоянок.

От услуг стоянки и услуг парковки следует отличать также продуктовые границы рынка стоянки такси.

Юристу компании необходимо обратить внимание на этот момент, поскольку он может стать ключевым в признании компании субъектом, занимающей доминирующее положение.

Б. Выявление свойств товара, определяющих выбор приобретателя, и определение взаимозаменяемых товаров

В деле № А33-8546/2012 УФАС по Красноярскому краю при проведении анализа и оценки состояния конкурентной среды выделил следующую совокупность свойств товара, определяющих выбор покупателя на рассматриваемом товарном рынке:

• цель потребления — размещение автотранспортных средств провожающих или встречающих лиц прибывающих/убывающих в/из аэропорт(а) граждан, а также лиц, пользующихся услугами аэровокзала;
• близость площадок, предназначенных для временного упорядоченного размещения транспортных средств (парковок) к зданию аэровокзала;
• наиболее удобные условия для пользователей;
• цена.

В постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 24.01.2013 по этому делу было отмечено следующее: «Парковка расположена на незначительном расстоянии от выхода, что делает ее наиболее удобной для потребителей, с учетом также ее целевого назначения — обеспечения потребностей вылетающих и прилетающих граждан, следовательно, имеющих багаж. Парковка без взимания платы перед Терминалом № 2 расположена на значительном удалении от аэровокзала, в связи с чем не является удобной для пользователей услуг».

Указанная выше совокупность признаков взаимозаменяемости услуг парковки (стоянки), представляемых на определенной территории разными хозяйствующими субъектами, в целом поддерживается судебной практикой. Поддерживается и тот факт, что по данным критериям услуги бесплатных и платных парковок можно сравнивать в натуральных показателях, поскольку, несмотря на различия в качестве, они однородны.

Впрочем, в практике Западно-Сибирского округа рассматривалось дело, в котором суды первой и апелляционной инстанции посчитали невозможным сравнить деятельность бесплатной и платной парковок в натуральных показателях, в результате чего сделали вывод о неоднородности услуги и невозможности их сопоставить. Однако суд кассационной инстанции отклонил указанную правовую позицию нижестоящих судов.

1.2. Процедура определения географических границ товарного рынка регламентирована разделом IV Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке.

Согласно п. 4.1 Порядка процедура определения географических границ товарного рынка включает: предварительное определение географических границ товарного рынка; выявление условий обращения товара, ограничивающих экономические возможности приобретения товара приобретателем (приобретателями); определение территорий, входящих в географические границы рассматриваемого товарного рынка.

Сложившаяся судебная практика говорит о необходимости принимать во внимание, что географические границы соответствующего товарного рынка определяются не только привокзальной площадью, но и прилегающими к аэровокзалу территориями.

В качестве удачного примера, в котором юристам удалось доказать необоснованность привлечения ОАО «Аэропорт Сургут» к ответственности за злоупотребление доминирующим положением, можно считать дело № А75-1314/2009.

ФАС Западно-Сибирского округа, как и нижестоящие инстанции, справедливо учли возражения относительно слишком узкого определения антимонопольным органом географических границ товарного рынка — территория привокзальной площади аэропорта г. Сургута. Заявитель был включен Приказом УФАС по Ханты-Мансийском автономном округу — Югре в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке услуг парковки свыше 50%, в более широких географических границах — границах аэропорта Сургут.

Суд признал, что антимонопольным органом неверно определены границы товарного рынка услуг парковки (стоянки), которые не ограничиваются привокзальной площадью, а соответствуют географическим границам аэропорта Сургут.

В деле можно увидеть, что оценивался не только территориальный критерий размещения парковок, но сделаны выводы и относительно степени доступности услуги бесплатной временной парковки транспортных средств для всех граждан, прибывающих на территорию аэропорта. В материалы дела были предоставлены доказательства того, что перед въездом на привокзальную площадь размещены информационные стенды, позволяющие потребителям сделать выбор между платными и бесплатными услугами парковки.

Изучение схем расположения технических средств организации дорожного движения может быть полезным для определения степени удаленности припаркованных транспортных средств на платной или бесплатной парковке (стоянке).

Впрочем, отсутствие условий, обеспечивающих удобство доступа, например согласованной схемы организации движения, расположения дорожных знаков и зон парковки еще не свидетельствует об отсутствии возможности фактического использования бесплатной парковки.

При определении географических границ рынка следует также учитывать нюансы авиационной инфраструктуры. Так, например, при использовании критерия близости автопарковок к зданию аэровокзала, измеряемого в метрах, следует принимать во внимание п. 27 Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам», утвержденных Приказом Министерства транспорта РФ от 28.11.2005 № 142. На привокзальных площадях создаются зоны безопасности шириной не менее 50 м от зданий аэровокзальных комплексов и других объектов аэропортов (для аэропортов местных воздушных линий носит рекомендательный характер).

Этого не учло, например, УФАС Калининградской области при подготовке аналитического отчета, в котором предметом анализа антимонопольного органа выступал «рынок услуг по парковке транспортных средств на охраняемых территориях, оборудованных ограждениями и шлагбаумами; географическими границами данного рынка определена часть территории в радиусе не более 50 м от входа в здание аэропорта Храброво. В итоге решение Арбитражного суда Калининградской области от 23.04.2012 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2012 по делу № А21-261/2012 оставлены в силе, а в удовлетворении кассационной жалобы антимонопольного органа было отказан.

Сам по себе факт доминирования хозяйствующего субъекта на определенном товарном рынке не является нарушением антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган должен установить факт злоупотребления таким положением. На антимонопольный орган возложено бремя доказывания действий, влекущих недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Претензии антимонопольных органов к хозяйствующим субъектам рынка парковок (стоянок) на территории аэропортов в общем и целом сводятся к следующим действиям:

• взимание денежных средств с лиц, пользующихся услугами аэровокзала, в то время как затраты на обслуживание привокзальной площади учитываются при формировании ставок сбора за пользование аэровокзалом и компенсируются авиакомпаниями;
• установление и взимание экономически и технологически необоснованной платы за каждый неполный час пребывания автотранспорта на платной парковке (стоянке) хозяйствующего субъекта на привокзальной площади как за полный час (в иной формулировке судов — навязывание невыгодных условий оплаты);
• установление экономически необоснованных либо монопольно высоких цен.

2.1. Объективная сторона злоупотребления доминирующим положением в виде взимания денежных средств с лиц, пользующихся услугами аэровокзала, тогда как затраты на обслуживание привокзальной площади учитываются при формировании ставок сбора за пользование аэровокзалом и компенсируются авиакомпаниями, встретилась только в практике Западно-Сибирского округа (дело № А75-1314/2009).

Впрочем, судом были отклонены доводы УФАС по ХМАО — Югре о том, что ОАО «Аэропорт Сургут», взимая отдельную плату за пользование услугами платной парковки, расположенной на привокзальной площади аэропорта г. Сургута, одновременно включил данные средства в сбор за пользование аэровокзалом, который компенсируются авиакомпаниями. Антимонопольный орган не предоставил достаточных доказательств, подтверждающих факт включения Обществом платы за пользование парковкой в сбор за пользование аэровокзалом.

Хотя определенная логика в позиции антимонопольного органа, несомненно, имеется.

Согласно п. 3.4.1. Приказа Минтранса РФ от 02.10.2000 № 110 (как и вступающего вместо него в силу с 01.05.2013 Приказа Минтранса России от 17.07.2012 № 241) с воздушного перевозчика взимается сбор за пользование аэровокзалом (сбор за предоставление аэровокзального комплекса). Он устанавливается за обслуживание в зоне и здании аэровокзала убывающих пассажиров (с момента прибытия в зону аэропорта до начала регистрации) и прибывающих пассажиров (с момента прибытия из воздушного судна в аэровокзал до убытия из зоны аэропорта) в соответствии с установленной технологией и включает в себя предоставление привокзальной площади.

Таким образом, можем предположить, что возможность использования платных парковок на территории аэропорта в течение первых 15—20 минут после въезда на территорию не обязательно является жестом доброй воли хозяйствующих субъектов. Данный промежуток времени является частью «установленной технологии», о которой упоминается в приказах Минтранса России об аэропортовых сборах. Плата, действительно, может взиматься с воздушных перевозчиков.

Установление продолжительности бесплатной парковки в 15 минут (в некоторых аэропортах — 20 минут) антимонопольные органы не раз пытались вменить хозяйствующим субъектам в качестве злоупотребления доминирующим положением.

Однако, насколько нам известно, довод ни разу не использован судом в качестве аргумента привлечения к ответственности. Как правило, антимонопольные органы не предоставляют достаточных доказательств невозможности удовлетворить потребности пользователей парковочных услуг.

Как указал ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 06.04.2011 по делу № А56-27266/2010, «управление в рамках антимонопольного производства не осуществило ни одного действия в целях установления действительного времени, достаточного для поиска парковочного места (с учетом занятости мест в так называемый „час пик" — прибытие-отправка нескольких рейсов в примерно одно время); совершения посадки-высадки пассажиров и погрузки-разгрузки багажа; провода-встречи пассажира; ожидания в очереди на выезд с территории аэропорта и т.п.».

2.2. Установление и взимание экономически и технологически необоснованной платы за каждый неполный час пребывания автотранспорта на платной парковке (стоянке) хозяйствующего субъекта на привокзальной площади как за полный час в качестве объективной стороны злоупотребления доминирующим положением встречается практически в каждом деле рассматриваемой категории.

Однако суды, как правило, исходят из того, имеется ли у потребителя фактическая возможность воспользоваться альтернативной бесплатной парковкой, отмечая, что:

а) у потребителей имеется возможность бесплатно парковаться в течение 15 мин.;

б) граждане и юридические лица свободны в заключении договоров (ст. 421 ГК РФ);

в) наличие альтернативной бесплатной парковки (стоянки) и надлежащего доведения информации до сведения потребителей о возможностях выбора исключают понуждения к заключению договора.

2.3. Заявление антимонопольным органом об установлении хозяйствующим субъектом экономически необоснованных либо монопольно высоких цен возлагает также обязанность предоставить соответствующие доказательства. При этом следует учитывать, что установление регулируемых цен на данные услуги, а также экономическое обоснование цены на такие услуги при заключении гражданско-правовых сделок законодательством не предусмотрено.

По делу аэропорта Внуково судом кассационной инстанции было отмечено следующее. Монопольно высокой ценой товара в силу ст. 6 Закона о защите конкуренции является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена превышает цену, которую в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по количеству продаваемого за определенный период товара, составу покупателей или продавцов товара, определенному исходя из целей приобретения или продажи товара и условиям доступа, устанавливают хозяйствующие субъекты, не входящие с покупателями или продавцами товара в одну группу лиц и не занимающие доминирующего положения на сопоставимом товарном рынке, эта цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли. Цена товара не признается монопольно высокой, если она не соответствует хотя бы одному их указанных в первой части настоящей статьи критериев.

Для признания цены товара монопольно высокой достаточно подтвердить ее несоответствие сумме необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли. Таким образом, рекомендуется подкреплять позицию хозяйствующего субъекта, например, заключением независимого специалиста (эксперта).

Объектом нарушения антимонопольного законодательства является состояние конкуренции на товарном рынке, а также интересы других лиц.

Следует учитывать, что согласно п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением, достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.

При этом отсутствие вреда не является основанием для освобождения хозяйствующего субъекта от ответственности и от устранения нарушения законодательства о защите конкуренции. Нарушение ст. 10 Закона о защите конкуренции имеет характер формального состава.

Отсутствие объекта в составе правонарушения можно доказать, используя выводы, полученные на этапе определения, занимал ли субъект доминирующее положение на рынке.

Прежде всего следует отталкиваться от несовпадения товарных рынков, на котором общество занимает доминирующее положение и рынка, на котором, по мнению антимонопольного органа, было допущено нарушение, а также от неверной оценки антимонопольного органа состояния конкуренции на товарном рынке.

Злоупотребление доминирующим положением на рынке услуг парковки (стоянки) ущемляет в первую очередь интересы потребителей.

Антимонопольные органы, как правило, проводят проверки по заявлениям потребителей. В подобных случаях юристу компании рекомендуется внимательным образом сопоставлять содержание таких заявлений и выводы, которые делает антимонопольный орган по результатам проверки.

Поясним на примере дела № А33-8546/2012.

Антимонопольный орган попытался подтвердить наличие негативных последствий от злоупотребления доминирующим положением фактом направления жалобы гражданином. Однако при исследовании материалов дела суд пришел к выводу, что из текста обращения потребителя не следует недовольства по поводу взимания платы за каждый неполный час как за полный. Гражданин «в принципе возражал против существования платной парковки и не предполагал ей пользоваться, поскольку его не устраивает цена в 100 рублей за час. Однако данное обращение никаким образом не доказывает, что гражданин расценивает как ущемление своих прав имеющую место систему оплаты парковки».

Как и по иным делам, связанным с привлечением к ответственности за нарушение запрета злоупотребления доминирующим положением, вина хозяйствующего субъекта и его субъективное отношение к совершенному нарушению, как правило, не влияет на квалификацию действий.

Однако следует помнить о существовании правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановление от 24.06.2009 № 11-П, согласно которой наличие вины хозяйствующего субъекта является обязательным условием для применения мер ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Рынок услуг парковок (стоянок) на территории аэропортов в России монополизирован. Однако доминирующее положение хозяйствующих субъектов еще не является основанием для привлечения в ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Для этого антимонопольным органам необходимо доказать наличие всех элементов состава вменяемого правонарушения.

Вдумчивая работа юриста, четкое и ясное изложение правовой позиции, свидетельствующей о нарушениях, допущенных антимонопольным органом при установлении и доказывании того или иного элемента состава вмененного Обществу нарушения, может помочь избежать значительных штрафов.

Однако показателем отличной работы юриста будет являться все-таки не выигранный судебный спор, а недопущение конфликтной ситуации. Поэтому выводы из судебной практики обязательно должны учитываться, а бизнес- процесс по предоставлению услуг парковки (стоянки) на территории аэропортов — совершенствоваться. Немалая роль в этом бесконечном процессе совершенствования отведена юристу. Совершенствование бизнес-процесса — это в том числе совершенствование локальных нормативных актов, устанавливающих условия пользования платными парковками (стоянками) на территории аэропортов.